BÌNH LUẬN MỘT SỐ QUY ĐỊNH VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH

TRONG LĨNH VỰC CÔNG CHỨNG

Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp nói chung hay trong hoạt động công chứng nói riêng có một vai trò quan trọng nhằm quản lý, điều chỉnh, định hướng thiết chế công chứng vận hành tuân thủ chặt chẽ quy định của pháp luật. Trong giai đoạn hiện nay, khi chúng ta đang thực thi chủ trương "xã hội hoá" công chứng, việc quy định các hành vi vi phạm hành chính đồng thời ấn định hình thức xử phạt tương xứng sẽ là công cụ hữu hiệu để cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chấn chỉnh, củng cố hoạt động bổ trợ tư pháp này. Trong phạm vi của bài viết, chúng tôi sẽ đi sâu tìm hiểu, bình luận một số quy định về hành vi vi phạm hành chính cũng như hình thức xử phạt được pháp luật ấn định trong lĩnh vực công chứng.

Trước khi đi vào nghiên cứu các hành vi vi phạm hành chính cũng như hình thức xử phạt trong lĩnh vực công chứng, chúng ta hãy cùng tìm hiểu đôi nét về bản chất của xử phạt vi phạm hành chính nói chung. Khoản 2, Điều 1, Pháp lệnh số 44/2002/PL-UBTVQH10  ngày 02/7/2002 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về việc xử lý vi phạm hành chính xác định "Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính". Và khi có hành vi vi phạm hành chính, cá nhân hay tổ chức sẽ phải gánh chịu một hoặc một số trong danh mục những hình thức xử phạt vi phạm chính, hình thức xử phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả dưới đây:

- Cảnh cáo

- Phạt tiền

- Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề

- Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính

- Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép

- Buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra

- Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc buộc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện

- Buộc tiêu huỷ vật phẩm gây hại cho sức khoẻ con người, vật nuôi và cây trồng, văn hoá phẩm độc hại

- Biện pháp khắc phục hậu quả khác do người có thẩm quyền quyết định áp dụng theo quy định của Chính phủ.

(xem Điều 12, Pháp lệnh số 44/2002/PL-UBTVQH10  ngày 02/7/2002 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về việc xử lý vi phạm hành chính và Điều 1, Pháp lệnh số 04/2008/UBTVQH12 ngày 02/4/2008 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh số 44/2002/PL-UBTVQH10 ngày 02/7/2002 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về việc xử lý vi phạm hành chính). Và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp bao gồm cả công chứng cũng được ghi nhận trong văn bản quy phạm pháp luật kể trên. Ngoài ra, hành vi vi phạm hành chính cũng như hình thức xử phạt trong lĩnh vực công chứng còn được pháp luật cụ thể hoá tại Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp. Xét một cách tổng thể, hành vi vi phạm hành chính cũng như hình thức xử phạt trong lĩnh vực công chứng được quy định tại Mục 4 của Nghị định nêu trên, bao gồm 5 điều luật, từ Điều 17 đến Điều 21. Nhìn chung, các điều luật vừa nêu đều được kết cấu bởi 3 bộ phận cơ bản, cụ thể là liệt kê từng hành vi vi phạm cùng với hình thức xử phạt (tạm gọi là hình thức phạt chính), hình thức xử phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả. Hình thức xử phạt chính được quy định là phạt bằng tiền với mức tối thiểu 500.000 đồng và tối đa 10.000.000 đồng; hình thức xử phạt bổ sung được quy định là tịch thu giấy tờ, tài liệu, tước thẻ công chứng viên, tước quyền sử dụng thẻ công chứng viên trong khi biện pháp khắc phục hậu quả được xác định là huỷ bỏ hợp đồng, giao dịch đã thực hiện, buộc thực hiện công chứng theo đúng quy định của pháp luật, thu hồi văn bản đã công chứng, trả lại tiền hoặc lợi ích khác đã nhận... Về cơ bản, không những chỉ có công chứng viên, tổ chức hành nghề công chứng (cả phòng công chứng và văn phòng công chứng) mà cả người yêu cầu công chứng, người làm chứng... cũng có thể phải gánh chịu các hình thức xử phạt được liệt kê tại Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp. Trước đây, theo nội dung Nghị định số 76/2006/NĐ-CP ngày 02/8/2006 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp, đối tượng chịu xử phạt vi phạm hành chính chỉ có thể là người yêu cầu công chứng hoặc cùng lắm là công chứng viên mà thôi. Nếu so sánh hành vi vi phạm hành chính và hình thức xử phạt trong lĩnh vực công chứng được ghi nhận tại Điều 10, Mục 2, Nghị định số 76/2006/NĐ-CP ngày 02/8/2006 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp, chúng tôi thấy tại Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp, lần đầu tiên các nhà làm luật đã quy định biện pháp khắc phục hậu quả bên cạnh hình thức xử phạt chính thức và hình thức xử phạt bổ sung. Sau đây, chúng tôi sẽ tìm hiểu, bình luận về một số hành vi vi phạm cũng như hình thức xử phạt đã được pháp luật xác định.

Nhận xét thứ nhất là một vài quy định không thống nhất. Ví dụ điển hình cho nhận xét trên chính là nội dung Khoản  5, Điều 17, Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp, cụ thể là "Phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với hành vi công chứng viên thực hiện công chứng hợp đồng, giao dịch về bất động sản không đúng thẩm quyền theo quy định tại Điều 37, Luật Công chứng". Và dưới đây là nội dung Khoản 1, Điều 37, Luật Công chứng ngày 29/11/2006, theo đó "Công chứng viên của tổ chức hành nghề công chứng có thẩm quyền công chứng các hợp đồng, giao dịch về bất động sản trong phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi tổ chức hành nghề công chứng đặt trụ sở, trừ trường hợp quy định tại khoản 2 Điều này" trong khi Khoản 2 điều luật kể trên liệt kê 2 hình thức văn bản (di chúc, văn bản từ chối nhận di sản là bất động sản) không phụ thuộc vào quy định vừa nêu. Để có thể hiểu rõ nguồn gốc của điều luật trên, chúng ta cùng tìm hiểu sơ qua quy định về "địa hạt" trong pháp luật công chứng của Việt Nam. Có thể nói quy định thẩm quyền công chứng hợp đồng về bất động sản hay còn gọi là thẩm quyền theo "địa hạt" được pháp luật công chứng của nước ta ghi nhận từ rất sớm (xem Điều 22, Nghị định số 45/HĐBT ngày 27/2/1991 của Hội đồng Bộ trưởng về tổ chức và hoạt động công chứng Nhà nước; Điều 26, Nghị định số 31/CP ngày 18/5/1996 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động công chứng Nhà nước; Điều 23, Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 08/12/2000 của Chính phủ về công chứng, chứng thực) và tiếp tục được giữ nguyên tại Điều 37, Luật Công chứng ngày 29/11/2006. Đứng trên phương diện lý thuyết, quy định thẩm quyền công chứng hợp đồng liên quan tới bất động sản hay còn gọi là "địa hạt" nhằm phân định ranh giới hoạt động hay phạm vi thẩm quyền giữa các tổ chức hành nghề công chứng. Điểm khác biệt đáng kể khi quy định về ranh giới hoạt động giữa các văn bản quy phạm pháp luật kể trên chính là quy mô lớn nhỏ của "địa hạt". Do đó về bản chất, quy định tại Điều 37, Luật Công chứng ngày 29/11/2006 cũng chỉ nhằm xác định thẩm quyền theo "địa hạt" cho công chứng viên khi công chứng hợp đồng, giao dịch có đối tượng là bất động sản và nếu công chứng viên nào vi phạm quy định về "địa hạt" tức là công chứng không đúng thẩm quyền sẽ bị cơ quan Nhà nước hữu quan quyết định xử phạt theo nội dung Khoản 5, Điều 17, Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp kể trên. Thế nhưng Điểm a, Khoản 1, Điều 18, Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp lại khẳng định hành vi "Thực hiện công chứng hợp đồng thế chấp bất động sản ngoài phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi có một trong số bất động sản mà tổ chức hành nghề công chứng có trụ sở" sẽ bị phạt từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng. Theo đánh giá của chúng tôi, điều luật kể trên xuất phát từ nội dung Khoản 2, Điều 47, Luật Công chứng ngày 29/11/2006 quy định "Công chứng hợp đồng thế chấp bất động sản" như sau "Nhiều bất động sản thuộc các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác nhau cùng được thế chấp để bảo đảm thực hiện một nghĩa vụ thì việc công chứng hợp đồng thế chấp đó do công chứng viên của tổ chức hành nghề công chứng có trụ sở đặt tại tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi có một trong số bất động sản thực hiện". Rõ ràng, điều luật trên cho phép công chứng viên được quyền công chứng hợp đồng thế chấp bất động sản vượt ra ngoài phạm vi "địa hạt" của mình nếu hợp đồng đó thoả mãn một số điều kiện theo quy định của pháp luật. Nói cụ thể hơn, đây chỉ là một cách xác định thẩm quyền theo "địa hạt" khác được áp dụng chuyên biệt cho hình thức giao dịch đảm bảo kể trên mà thôi. Chưa bàn đến tính hợp lý khi quy định trên chỉ được vận dụng trong trường hợp công chứng hợp đồng thế chấp bất động sản mà không được sử dụng nếu công chứng các loại hợp đồng khác cũng có đối tượng là bất động sản như chuyển nhượng, tặng cho, khai nhận hoặc thoả thuận phân chia di sản, cầm cố..., điểm chúng ta thấy rõ nhất là việc cùng một vi phạm về thẩm quyền theo "địa hạt" (có chung bản chất pháp lý) nhưng lại được xếp vào hai điều luật khác nhau với hai mức xử phạt không giống nhau.

Nhận xét thứ hai là một vài quy định không được xác định rõ phạm vi điều chỉnh. Khoản 6, Điều 17, Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp quy định "Hình thức xử phạt bổ sung" như sau "Tịch thu giấy tờ đã bị sửa chữa, tẩy xoá, bị làm sai lệch nội dung hoặc giấy tờ giả mạo đối với hành vi quy định tại khoản 2, 3 Điều này". Và sau đây là nội dung Khoản 2 "Phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng đối với hành vi tự ý sửa chữa, tẩy xoá hoặc có hành vi khác làm sai lệch nội dung giấy tờ để công chứng hợp đồng, giao dịch"; và Khoản 3 "Phạt tiền từ 2.000.000 đồng đến 4.000.000 đồng đối với hành vi làm giả hoặc sử dụng giấy tờ giả mạo, mạo danh chủ thể để được công chứng hợp đồng, giao dịch" của điều luật nói trên. Qua thực tế công tác chúng tôi thấy quy định trên nhằm dự liệu cho tình huống người yêu cầu công chứng hoặc thậm chí cả công chứng viên thực hiện hành vi sửa chữa, tẩy xoá giấy tờ, tài liệu phục vụ cho việc công chứng như giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, giấy khai sinh, giấy chứng tử, sổ hộ khẩu, chứng minh thư nhân dân... Thông thường hầu hết các giấy tờ, tài liệu phục vụ công tác công chứng như đã liệt kê ở trên đều do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành, trừ một vài trường hợp là do cá nhân tự tạo lập (ví dụ như di chúc có người làm chứng hoặc di chúc không có người làm chứng...). Khoa học pháp lý chỉ ra rằng vi phạm hành chính là "Hành vi của tổ chức, cá nhân có lỗi cố ý hoặc vô ý không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy định của pháp luật về quản lí nhà nước mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính" (xem Từ điển Luật học do Viện Khoa học Pháp lý ấn hành năm 2006). Như vậy, về mặt nguyên tắc, các hành vi đã được coi là tội phạm hoặc phải bị truy cứu trách nhiệm hình sự sẽ không được phép xử phạt vi phạm hành chính. Sau khi tham khảo nội dung Bộ luật Hình sự năm 1999, được sửa đổi, bổ sung ngày 19/6/2009, chúng tôi thấy hành vi sửa chữa, tẩy xoá, làm sai lệch nội dung ... giấy tờ, tài liệu được coi là tội phạm và tất nhiên là thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật hình sự. Cụ thể Điều 266, Bộ luật Hình sự năm 1999, được sửa đổi, bổ sung ngày 19/6/2009 khẳng định "Tội sửa chữa, sử dụng giấy chứng nhận và các tài liệu của cơ quan, tổ chức" trong khi Điều 267 của đạo luật nói trên xác định như thế nào là "Tội làm giả con dấu, tài liệu của cơ quan, tổ chức". Do không xác định mức độ vi phạm tới đâu sẽ phải gánh chịu trách nhiệm hình sự nên tình trạng cùng một vi phạm nhưng có khi bị xử lý hình sự nhưng có lúc lại chỉ chịu hình thức xử phạt hành chính là hoàn toàn có thể xảy ra. Trường hợp người yêu cầu công chứng đưa cá nhân giả danh vào ký văn bản công chứng cũng rơi vào tình trạng tương tự. Từ thực tiễn công tác, chúng tôi cho rằng hành vi "mạo danh chủ thể để được công chứng hợp đồng, giao dịch" (xem Khoản 3, Điều 17, Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính) là một dạng hành vi không hiếm khi diễn ra và làm biến dạng hoàn toàn bản chất pháp lý của hợp đồng, giao dịch công chứng và phải bị truy cứu trách nhiệm hình sự chứ không thể chỉ được coi là một vi phạm hành chính. Để làm rõ vấn đề này, chúng tôi xin đơn cử một ví dụ như sau. Ông Nguyễn Văn A bán ngôi nhà thuộc quyền sở hữu hợp pháp của mình cho Ông Nguyễn Văn B. Tuy nhiên, tại thời điểm giao kết văn bản công chứng, người ký vào hợp đồng mua bán nhà ở dưới danh nghĩa Ông Nguyễn Văn A không phải là bản thân Ông Nguyễn Văn A mà lại là Ông Nguyễn Văn C. Giả thiết đưa ra ở đây là Ông Nguyễn Văn A hoàn toàn không hề hay biết về sự gian dối của Ông Nguyễn Văn C cũng như giao dịch mua bán ngôi nhà nói trên. Trong ví dụ vừa nêu, rõ ràng hợp đồng mua bán nhà ở được giao kết giữa Ông Nguyễn Văn C (mạo danh Ông Nguyễn Văn A) và Ông Nguyễn Văn B sẽ không làm "xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ dân sự" của Ông Nguyễn Văn A đối với giao dịch mua bán ngôi nhà do Ông Nguyễn Văn A không phải là người giao kết giao dịch đó (xem Điều 388, Bộ luật Dân sự ngày 14/6/2005). Tất nhiên với giả thuyết vừa nêu, quyền và lợi ích hợp pháp của Ông Nguyễn Văn B và thậm chí là của cả Ông Nguyễn Văn A đã bị đe dọa một cách nghiêm trọng. Theo ý kiến của cá nhân chúng tôi, nếu Ông Nguyễn Văn C bằng thủ đoạn nói trên đã chiếm đoạt tài sản của Ông Nguyễn Văn B và/hoặc Ông Nguyễn Văn A thì anh ta đã phạm vào "Tội lừa đảo chiếm đoạt tài sản" được quy định tại Điều 139, Bộ luật Hình sự năm 1999, được sửa đổi, bổ sung ngày 19/6/2009. Như vậy, yếu tố để truy cứu trách nhiệm hình sự Ông Nguyễn Văn C hay chỉ xử lý vi phạm hành chính ở đây chính là việc Ông Nguyễn Văn C có chiếm đoạt được tài sản (tất nhiên là với giá trị theo luật định) của Ông Nguyễn Văn B và/hoặc Ông Nguyễn Văn A hay không. Nói theo cách khác, cùng một hành vi "mạo danh" nhưng nếu rơi vào các tình huống đã được dự liệu tại Điều 139, Bộ luật Hình sự năm 1999, được sửa đổi, bổ sung ngày 19/6/2009 sẽ không được phép xử lý vi phạm hành chính. Tuy nhiên, tiêu chí vô cùng quan trọng kể trên đã không thể hiện trong Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp.

Nhận xét thứ ba là một vài quy định không xác định tiêu chí để có thể áp dụng trên thực tế. Minh chứng rõ nét nhất là nội dung Điểm b, Khoản 4, Điều 17, Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp, theo đó nếu "Thực hiện việc công chứng ngoài trụ sở của tổ chức hành nghề công chứng, trừ trường hợp người yêu cầu công chứng là người già yếu không thể đi lại được, người đang bị tạm giữ, tạm giam, đang thi hành án phạt tù hoặc có lý do chính đáng khác không thể đến trụ sở của tổ chức hành nghề công chứng" sẽ bị phạt tiền từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng. Đứng trên phương diện lý luận, khi tiến hành "xã hội hoá" công chứng, chúng ta không những chính thức thừa nhận công chứng là một hình thức dịch vụ pháp lý đặc biệt mà còn hướng tới mục tiêu cung cấp dịch vụ công chứng với chất lượng ngày càng cao nhằm phục vụ tốt nhất cho người yêu cầu công chứng. Công chứng ngoài trụ sở tổ chức hành nghề công chứng cũng không nằm ngoài tiêu chí trên. Theo đánh giá của chúng tôi, việc các nhà làm luật quy định chặt chẽ từng trường hợp được phép công chứng ngoài trụ sở tổ chức hành nghề công chứng xuất phát từ nguyên nhân sau đây. Vì số lượng công chứng viên hạn chế, đặc biệt là đối với tổ chức hành nghề công chứng chỉ có một công chứng viên, trong khi pháp luật lại khẳng định người yêu cầu công chứng phải ký vào văn bản công chứng trước mặt công chứng viên (xem Điều 41, Luật Công chứng ngày 29/11/2006) và tổ chức hành nghề công chứng phải tiếp khách theo ngày, giờ làm việc của cơ quan hành chính nhà nước (xem Điều 32, Luật Công chứng ngày 29/11/2006). Do vậy, hạn chế các trường hợp công chứng ngoài trụ sở tổ chức hành nghề công chứng nhằm đảm bảo tổ chức hành nghề công chứng có khả năng cung cấp dịch vụ công chứng cho người yêu cầu công chứng khi được đề nghị. Rõ ràng, việc quy định trên tỏ ra rất hữu hiệu, bắt buộc các tổ chức hành nghề có một công chứng viên duy trì được lịch tiếp khách theo đúng quy định của pháp luật, tạo điều kiện thuận tiện cho người yêu cầu công chứng khi có nhu cầu. Ý định là như vậy nhưng quy định trên đôi lúc lại trở thành rào cản đối với hoạt động của công chứng viên khi cung cấp dịch vụ cho người yêu cầu công chứng. Từ kinh nghiệm công tác của bản thân, chúng tôi thấy công chứng ngoài trụ sở tổ chức hành nghề công chứng không đồng nghĩa với việc công chứng trong giờ hành chính. Nói một cách khác, công chứng ngoài trụ sở có hai hình thức là ngoài giờ hành chính và trong giờ hành chính. Mặt khác, công chứng viên hoàn toàn có thể công chứng tại trụ sở nhưng lại ngoài giờ hành chính. Do đó, quy định trên sẽ cản trở công chứng viên khi họ thực hiện công chứng ngoài trụ sở tổ chức hành nghề công chứng ngoài giờ hành chính. Theo chúng tôi sở dĩ có tình trạng vừa nêu là do các nhà làm luật đã không tiên lượng được những tình huống có thể diễn ra trên thực tế. Đó là chưa kể hiện nay, nhiều tổ chức hành nghề công chứng có quy mô tương đối lớn với hàng chục công chứng viên và nhân viên nghiệp vụ đang công tác thì quy định này càng tỏ ra không mấy hiệu quả, thậm chí gây khó khăn cho quá trình tác nghiệp của công chứng viên. Xét dưới khía cạnh kỹ thuật lập pháp, quy định nêu trên còn tỏ ra không rõ ràng và thiếu minh bạch. Nghiên cứu nội dung Điểm b, Khoản 4, Điều 17, Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp, chúng ta thấy khi ấn định từng trường hợp được phép công chứng ngoài trụ sở tổ chức hành nghề công chứng, các nhà làm luật đã sử dụng hai biện pháp. Biện pháp thứ nhất là liệt kê từng trường hợp cụ thể được phép công chứng ngoài trụ sở mà cụ thể ở đây là 2 trường hợp (đối với người già yếu không thể đi lại được và người đang bị tạm giữ, tạm giam, đang thi hành án phạt tù). Biện pháp thứ nhất rõ ràng rất cụ thể, chi tiết nên dễ áp dụng nhưng các nhà làm luật sẽ không thể liệt kê được đầy đủ mọi trường hợp được phép công chứng ngoài trụ sở (ví dụ như trường hợp công chứng hợp đồng mua bán tài sản bán đấu giá theo quy định của Nghị định số 17/2010/NĐ-CP ngày 04/3/2010 của Chính phủ về bán đấu giá tài sản và Thông tư số 23/2010/TT-BTP ngày 06/12/2010 của Bộ Tư pháp quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện Nghị định số 17/2010/NĐ-CP ngày 04/3/2010 của Chính phủ về bán đấu giá tài sản). Biện pháp thứ hai là khoanh vùng bằng tiêu chí "lý do chính đáng" nhằm giao quyền cho công chứng viên tự xác định trường hợp nào được phép công chứng ngoài trụ sở tổ chức hành nghề công chứng. Biện pháp thứ hai rõ ràng mền dẻo hơn nhưng lại thiếu căn cứ để xác định đâu được coi là "lý do chính đáng khác không thể đến trụ sở của tổ chức hành nghề công chứng" còn lý do nào thì không. Từ đó, cùng với một "lý do" nhưng có công chứng viên từ chối công chứng ngoài trụ sở nhưng có công chứng viên lại chấp thuận ngay lập tức. Việc pháp luật quy định một cách chung chung, không có tiêu chí rõ ràng để áp dụng như trên đã gây ra không ít khó khăn cho cả người yêu cầu công chứng, công chứng viên lẫn cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra hoạt động công chứng.

Nhận xét thứ tư là một vài quy định không phù hợp với các điều luật khác. Khoản 7, Điều 17, Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp khẳng định "Huỷ bỏ hợp đồng, giao dịch đã thực hiện đối với hành vi quy định tại điểm a khoản 4 Điều này" trong khi dưới đây là nội dung Điểm a, Khoản 4 điều luật kể trên "Công chứng viên soạn thảo hợp đồng, giao dịch theo đề nghị của người yêu cầu công chứng mà nội dung, ý định giao kết hợp đồng, giao dịch không xác thực, vi phạm pháp luật, trái đạo đức xã hội". Từ nội dung quy định nêu trên, chúng tôi đưa ra một vài nhận định như sau:

- Quy định "huỷ bỏ" hợp đồng chỉ được áp dụng trong trường hợp "công chứng viên soạn thảo hợp đồng, giao dịch theo đề nghị của người yêu cầu công chứng" chứ không áp dụng trong các trường hợp khác (ví dụ như hợp đồng do người yêu cầu công chứng tự soạn thảo, hợp đồng được soạn thảo theo mẫu hay hợp đồng do bên thứ ba soạn thảo)

- Quy định trên được áp dụng khi nội dung văn bản công chứng vi phạm pháp luật, trái đạo đức xã hội và cả khi ý định giao kết hợp đồng của người yêu cầu công chứng không xác thực hoặc vi phạm pháp luật, trái đạo đức xã hội.

Rõ ràng, quy định trên không phù hợp với những điều luật khác của pháp luật có liên quan. Khoản 1, Điều 425, Bộ luật Dân sự ngày 14/6/2005 quy định về "Huỷ bỏ hợp đồng dân sự" như sau "Một bên có quyền huỷ bỏ hợp đồng và không phải bồi thường thiệt hại khi bên kia vi phạm hợp đồng là điều kiện huỷ bỏ mà các bên đã thoả thuận hoặc pháp luật có quy định". Như vậy, theo điều luật trên huỷ bỏ hợp đồng chỉ được coi là một hành vi dân sự thuần tuý. Quan điểm về huỷ bỏ hợp đồng, giao dịch đưa ra tại Điều 44, Luật Công chứng ngày 29/11/2006 tuy không hoàn toàn trùng khít với nội dung Điều 425 nói trên nhưng cũng phản ánh một quan điểm tương tự. Theo đó, việc "huỷ bỏ" hợp đồng chỉ được thực hiện khi có sự đồng thuận của các bên tham gia giao kết và phải được công chứng theo đúng trình tự khi các bên tiến hành giao kết bản hợp đồng đó. Như vậy về bản chất pháp lý, huỷ bỏ hợp đồng không phải là một hình thức xử phạt vi phạm hành chính. Đứng trên phương diện thực tiễn, quy định "hủy bỏ hợp đồng" với tư cách là một biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt vi phạm hành chính có vẻ không phù hợp với quy định của Bộ luật Dân sự ngày 14/6/2005. Khi các bên giao kết hợp đồng mà "ý định giao kết hợp đồng, giao dịch không xác thực" chính là việc thay vì giao kết một hợp đồng chuyển tải đúng bản chất giao dịch giữa các bên (giao kết hợp đồng mua bán nhà để chuyển tải giao dịch mua bán nhà), người yêu cầu công chứng lại thoả thuận giao kết một hợp đồng không phản ánh đúng bản chất của giao dịch trên thực tế (giao kết hợp đồng uỷ quyền để chuyển tải giao dịch mua bán nhà). Để giải quyết tình trạng vừa nêu, Bộ luật Dân sự ngày 14/6/2005 đã khẳng định "Khi các bên xác lập giao dịch dân sự một cách giả tạo nhằm che giấu một giao dịch khác thì giao dịch giả tạo vô hiệu, còn giao dịch bị che giấu vẫn có hiệu lực, trừ trường hợp giao dịch đó cũng vô hiệu theo quy định của Bộ luật này" (xem Điều 129, Bộ luật Dân sự ngày 14/6/2005). Theo điều luật kể trên, nếu "ý định giao kết hợp đồng, giao dịch không xác thực", thì bản hợp đồng không phản ánh đúng giao dịch thật sự xảy ra trên thực tế sẽ bị Toà án tuyên bố là "vô hiệu" còn giao dịch thật sự giữa các bên vẫn có hiệu lực pháp luật. Trong trường hợp dự liệu, chính bản hợp đồng đã được công chứng (cụ thể là bản hợp đồng uỷ quyền trong ví dụ nêu trên) sẽ bị Toà án tuyên bố là vô hiệu chứ không phải bị "huỷ bỏ" bởi một trong các bên tham gia giao kết bản hợp đồng đó hay của một bên thứ ba có thẩm quyền.   

Tương tự như trên, Điểm c, Khoản 4, Điều 20, Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp ghi rõ "Thu hồi văn bản công chứng đối với hành vi quy định tại điểm c khoản 2 Điều này" trong khi Điểm c, Khoản 2 điều luật kể trên liệt kê như sau "Thực hiện công chứng trong trường hợp công chứng liên quan đến tài sản, lợi ích của bản thân mình hoặc của những người thân thích là vợ hoặc chồng, cha mẹ đẻ, cha mẹ vợ hoặc cha mẹ chồng, cha mẹ nuôi, con đẻ, con nuôi, con dâu, con rể, ông bà nội, ông bà ngoại, anh chị em ruột của mình, của vợ hoặc chồng, cháu là con của con trai, con gái, con nuôi". Nhận xét đầu tiên mà chúng ta có thể đưa ra là hình thức xử phạt "thu hồi văn bản công chứng" không nằm trong số những biện pháp xử phạt chính, xử phạt bổ sung cũng như biện pháp khắc phục hậu quả được xác định tại Pháp lệnh số 44/2002/PL-UBTVQH10  ngày 02/7/2002 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về việc xử lý vi phạm hành chính và Điều 1, Pháp lệnh số 04/2008/UBTVQH12 ngày 02/4/2008 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh số 44/2002/PL-UBTVQH10 ngày 02/7/2002 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về việc xử lý vi phạm hành chính. Mặt khác chúng tôi thấy trên thực tế, biện pháp khắc phục hậu quả vừa nêu chẳng mấy phát huy tác dụng. Như chúng ta đã biết, văn bản công chứng không phải là mục đích mà các bên giao kết hợp đồng nhắm tới mà chúng chỉ là phương tiện để ghi nhận sự thoả thuận của các bên nhằm hoàn tất mọi thủ tục pháp lý có liên quan. Chúng tôi xin đơn cử một ví dụ để minh chứng cho nhận định kể trên. Ông Nguyễn Văn A là chủ sử dụng hợp pháp diện tích 100m2 đất ở tại thành phố X. Năm 2008, Ông Nguyễn Văn A đã chuyển nhượng quyền sử dụng diện tích đất nói trên cho Ông Nguyễn Văn B và bản hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở giữa hai bên đã được công chứng viên Nguyễn Văn C chứng nhận theo đúng quy định của pháp luật. Sau khi giao kết hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở, Ông Nguyễn Văn B sẽ tiến hành thủ tục nộp thuế, lệ phí cũng như đăng ký sang tên trước bạ quyền sử dụng diện tích đất mà mình nhận chuyển nhượng. Năm 2010, do phát hiện ra sai sót như đã được dự liệu tại Điểm c, Khoản 2, Điều 20, Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ra quyết định "thu hồi" bản hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở theo đúng quy định của pháp luật. Rõ ràng lúc này hành vi "thu hồi" văn bản công chứng không mang nhiều ý nghĩa pháp lý do quyền và nghĩa vụ dân sự của Ông Nguyễn Văn A và Ông Nguyễn Văn B được quy định bởi bản hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở đã được hoàn tất. Mặt khác, chúng ta cũng không thể thu hồi được đầy đủ bản chính hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở nói trên do đương sự đã nộp tối thiểu là 2 bản cho cơ quan thuế và cơ quan địa chính để làm thủ tục sang tên trước bạ quyền sử dụng diện tích đất đem chuyển nhượng.

Tóm lại, trên đây chúng tôi đã trình bày và phân tích một vài điểm bất cập trong quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với hoạt động công chứng được ghi nhận tại Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp. Hiện nay, khi chúng ta đang thực hiện chủ trương "xã hội hoá" công chứng với phương châm "tiền trao, hậu kiểm" thì hoạt động thanh tra, kiểm tra ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo thiết chế công chứng vận hành theo đúng quy định của pháp luật. Tuy nhiên, để công tác thanh tra, kiểm tra đạt được kết quả tốt, phát huy vai trò răn đe, phòng ngừa mọi biểu hiện vi phạm pháp luật trong lĩnh vực công chứng, những biện pháp chế tài của pháp luật trong đó có các hình thức xử phạt vi phạm hành chính đối với hoạt động bổ trợ tư pháp này cần phải được quy định một cách rõ ràng, chi tiết và thống nhất và có khả năng áp dụng trên thực tế./.

(Bài viết này đã được đăng trên Tạp chí Thanh tra (Thanh tra Chính Phủ) – Số 05/2011, năm thứ 33).